导语
国家发展改革委、商务部12月24日发布《鼓励外商投资产业目录(2025年版)》，自2026年2月1日起施行。新版《鼓励目录》是更大力度吸引和利用外资的重要举措，意在引导更多外资投向先进制造业、现代服务业、高新技术、节能环保等领域，以及中西部和东北地区。
新版《鼓励目录》是新形势下我国扩大开放的主动布局，引导外资更加聚焦发展新质生产力和促进消费，有利于外资深化与本土企业的产业链、供应链务实合作，有利于我国引进先进商业模式，提供更多优质商品与服务供给，满足并催生多元化、高品质的消费需求。
政策背景
发达国家处于技术前沿，发展中国家面临的一个重要任务是如何制定外资准入政策吸引外资，进而促进本国企业创新。这时，发展中国家可以通过两种典型的外资准入政策吸引外资：一种是取消或减少外资的准入限制，另一种是采用各种优惠政策鼓励外资进入。
我国1995年6月实施的《指导外商投资方向暂行规定》明确指出，《外商投资产业指导目录》是指导审批外商投资项目的依据。《外商投资产业指导目录》包括鼓励外商投资产业目录、限制外商投资产业目录和禁止外商投资产业目录等三类目录，没有列入这三类目录的外商投资项目为允许类外商投资项目。
鼓励类重点引导外资投向高新技术、节能环保等领域；限制类通常对涉及国家安全、生态环境、资源利用等领域进行限制，确保外资投向符合国家利益；禁止类则是明确禁止外资进入的领域，如涉及军事、国家安全等敏感行业。鼓励类项目可以享受政策优惠，而限制类项目在审批上更加严格，同时对项目经营也施加了一定的限制。
电信行业是限制类项目的一个典型，我国在加入WTO时承诺开放10项增值电信业务中的4项，但随着我国电信行业自身实力的增强，工信部2013年在上海自贸试验区率先开展增值电信业务对外开放试点；5年后，将经验复制到所有自贸试验区；再到如今外资企业可以独资经营互联网数据中心等电信增值业务。
《外商投资产业指导目录》首次制定于1995年，之后分别于1997年、2002年、2004年、2007年、2011年、2015年、2017年进行了修订。其中仅2002年和2007年作了较大调整，其余年份只做了微小的调整。2002年的修订主要是由中国2001年加入WTO这一事件导致的。可以说，《外商投资产业指导目录》已成为我国引导外商投资、促进产业升级和区域协调发展的重要政策工具。我国分别在2019年、2020年、2022年三次发布《鼓励目录》[1]，通过吸引高质量外资，为我国带来了新技术和管理经验；引导外资向中西部流动，促进了区域经济均衡发展；推动产业优化升级，提升了我国在全球产业链中的地位。
政策梗概
为贯彻落实党中央、国务院稳外资的决策部署，引导更多外资投向先进制造业、现代服务业、高新技术、节能环保等领域，以及中西部和东北地区，国家发展改革委会同商务部等部门再次启动了鼓励目录修订工作。
12月24日，国家发展改革委、商务部发布《鼓励外商投资产业目录(2025年版)》，自2026年2月1日起施行。《鼓励目录》是我国重要的外商投资促进政策，也是重要的外资产业和区域政策。“修订出台新版《鼓励目录》，是更大力度吸引和利用外资的重要举措。”国家发展改革委有关负责人表示[2]。
在结构方面，2025年版《鼓励目录》延续了2022年版的结构，包括两部分：全国鼓励外商投资产业目录(全国目录)和中西部等地区外商投资优势产业目录(地区目录)。全国目录适用于全国，地区目录适用于中西部地区、东北地区以及海南省。
在条目方面，2025年版《鼓励目录》总条目共1679条，与2022年版相比净增加205条、修改303条。其中，全国目录共619条，增加100条、修改131条；地区目录共1060条，增加105条、修改172条。
在重点领域方面，此次修订主要聚焦先进制造业、现代服务业、高新技术、节能环保等领域，同时加大对中西部、东北地区等的投资引导，优化外商投资的区域布局。
政策亮点
1.先进制造业持续扩容
全国目录新增或扩展了终端产品、零部件、原材料等领域的条目，涵盖了核酸类药物的开发生产、零磁医学装备的研发与生产、智能检测装备和仪器制造、深海用水下作业机器人设计研发制造、机器人关键基础部件的开发制造等前沿领域。这些新增条目不仅丰富了外商投资的领域，还提升了我国产业链供应链的现代化水平。例如，核酸类药物的开发生产将助力我国生物医药产业的创新发展，零磁医学装备的研发与生产则有望填补国内相关领域的技术空白，而智能检测装备和仪器制造将进一步提升我国制造业的智能化水平。
此次升级通过鼓励外商投资先进制造业，我国制造业正加速向高端化、智能化、绿色化发展。这一过程不仅提升了我国制造业的整体竞争力，还增强了我国在全球制造业产业链中的地位。例如，智能检测装备和仪器制造的引入，将提高我国制造业的生产效率和产品质量，推动产业升级。
“全国目录继续将制造业作为鼓励外商投资的重点方向，旨在进一步提升我国产业链供应链水平，推动经济高质量发展。这一政策导向的背后，既有应对国际竞争、稳定外资的考量，也体现了我国通过开放促进产业升级的战略意图。”国家信息中心经济预测部研究员张晓兰说[2]。
2.促进服务业高质量发展
全国目录新增或扩展了商务服务、技术服务、科学研究、服务消费等领域的条目，如新材料共性技术平台运营、现代高端航运服务、虚拟电厂运营等。这些新增条目旨在推动服务业的高质量发展，提升服务业的附加值和竞争力。例如，新材料共性技术平台的运营将为相关产业提供技术支持，促进新材料产业发展。
为了满足国内消费升级的需求，全国目录将宠物服务、体育旅游、物业服务、“互联网+医疗健康服务”等更多服务消费条目纳入鼓励范围。例如，宠物医院和宠物美容服务的纳入，将推动宠物行业的专业化发展，满足国内日益增长的宠物消费需求。
国家发展改革委宏观经济研究院对外经济研究所研究员原倩表示，“修订扩大《鼓励目录》有利于将新技术、新业态、新模式纳入鼓励范围，吸引全球创新要素，有利于引导外资企业更好满足国内不断升级的医疗健康、养老服务等需求。”[3]
3.助力区域协调发展
结合各地资源禀赋和产业优势，地区目录进一步增加了中西部和东北地区的条目。例如，辽宁省新增邮轮旅游产品经营服务，黑龙江省新增冰雪装备研发制造，河南省新增高端化智能化起重工程机械及零部件研发生产，海南省新增海洋环境治理、生态修复及生态示范工程建设，贵州省新增算力基础软硬件研发生产，青海省新增风力发电场运营等。这些新增条目有利于各地发挥自身的产业优势，为当地经济发展注入新动力。
4.优惠政策进一步明确
外商投资鼓励目录内的行业领域，在投资总额内进口自用设备，除国家规定不予免税的产品外，免征关税。这一政策降低了外商投资企业的设备进口成本，提升了企业的竞争力。例如，一家外商投资的智能检测装备制造企业，可以通过免税进口先进的生产设备，降低生产成本，提高产品质量。
对于集约用地的鼓励类工业项目，优先供应土地，并且可以按不低于所在地等别相对应全国工业用地出让最低价标准的70%确定出让底价。这一政策不仅保障了外商投资项目的土地需求，还降低了企业的土地使用成本。例如，一家外商投资的高端化智能化起重工程机械制造企业，可以通过优先供地政策，获得项目所需的土地资源，同时享受土地出让价格的优惠。
在西部地区和海南省投资的外商投资企业，可减按15%税率缴纳企业所得税。此外，境外投资者以境内企业分配的利润直接投资，符合相关条件的可享受税收抵免优惠。例如，一家在西部地区投资的外商企业，通过享受15%的企业所得税优惠税率，可以降低企业的运营成本，提高企业的盈利能力。
政策机遇
1.市场机遇
通过政策引导，外商投资企业可以更好地利用中国庞大的国内市场，同时借助中国的产业优势，拓展国际市场。例如，外资企业可以在中国设立研发中心，开发适合全球市场的产品。中国作为全球第二大经济体，拥有完整的工业体系和强大的制造能力，能够为外商投资企业提供优质的生产配套服务。外商投资企业可以利用中国的产业优势，降低生产成本，提高产品竞争力，进而拓展国际市场。
随着国内消费升级，服务消费市场潜力巨大。外商投资企业可以利用政策优惠，进入宠物服务、体育旅游、露营产业等新兴服务消费领域，满足国内市场需求。中国居民消费结构正在从传统的物质消费向服务消费转变，对高品质、个性化服务的需求不断增加。外商投资企业凭借其先进的服务理念和技术，能够更好地满足国内消费升级需求，开拓新的市场空间。
2.企业机遇
外商投资先进制造业企业将获得更多的政策支持和市场机会，能够更好地参与我国制造业升级和产业链供应链优化。例如，智能检测装备和仪器制造企业可以利用政策优惠，扩大在中国的生产研发基地。这些企业不仅可以享受税收优惠、土地供应等政策支持，还能借助中国庞大的市场需求和丰富的劳动力资源，实现规模经济和技术创新。此外，通过与中国本土企业的合作，外商投资企业能够更好地融入中国制造业生态系统，提升在全球产业链中的地位。
现代服务业企业将受益于政策支持，拓展在中国的服务市场。例如，宠物医院和宠物美容服务企业可以利用政策优惠，快速布局中国市场，满足国内消费升级需求。随着中国居民收入水平的提高和消费观念的转变，宠物服务、体育旅游、露营产业等新兴服务消费领域市场潜力巨大。外商投资企业可以凭借其先进的管理经验和专业技术，提供高质量的服务，满足国内消费者的需求。
中西部和东北地区的企业将获得更多的政策支持和市场机会。例如，黑龙江省的冰雪装备研发制造企业可以利用政策优惠，吸引外资，提升技术水平和市场竞争力。这些地区在资源禀赋、产业基础和政策环境等方面具有独特优势，能够为外商投资企业提供广阔的发展空间。通过政策引导，外商投资企业可以更好地融入区域经济，实现互利共赢。
3.区域机遇
中西部和东北地区将获得更多的外资支持，推动区域经济协调发展。例如，河南省的高端化智能化起重工程机械及零部件研发生产企业可以吸引外资，提升技术水平和市场竞争力。这些地区在政策支持下，不断优化营商环境，提升基础设施水平，为外商投资企业提供了良好的发展条件。外商投资企业的进入，不仅能够带动当地经济发展，还能促进区域产业结构优化升级。
作为自由贸易港，海南省在吸引外资方面具有独特优势。新增海洋环境治理、生态修复等条目，将吸引更多外资企业参与海南的生态环境建设。海南自由贸易港的政策优势和开放环境，为外商投资企业提供了广阔的发展空间。外商投资企业可以利用海南的政策优势，开展海洋经济、生态环保等领域的业务，推动海南自由贸易港的高质量发展。
国家发展改革委新闻发言人表示，下一步，国家发展改革委将会同有关部门加强指导和协调，抓好政策措施落实工作。同时，将多措并举为外商来华投资营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，让更多跨国公司更好分享中国发展机遇。
具体来看，该发言人表示，以点带面扩大外资流入。发挥重大外资项目工作专班作用，开辟绿色通道压茬推进前八批项目建设。加快推出新一批重大外资项目，统筹协调解决项目涉及国家层面的用地、用海、环评、能耗等问题，进一步发挥重大外资项目示范带动作用。
不断提高外资企业满意度。开展服务外资企业专项行动，多种渠道了解并推动解决企业在投资落地、生产经营中面临的问题和诉求。加强与外国投资者、外资企业、外资商协会沟通交流，及时听取意见建议，为外商在华投资依法提供便利。
搭建中外企业投资合作对接平台。适时组织开展国际产业投资合作对接活动，为外商来华投资和地方开展外商投资促进工作搭建平台，推动更多项目洽谈签约[4]。
